现在我国正处于改革迅速发展的关键时期，社会矛盾也不断增多，各种利益冲突凸显，立案登记制实施以来人民法院的案件数量尤其是民事案件数量呈爆炸式增长，人民法院的司法资源与案件数量之间的矛盾愈发明显，人民调解协议适用范围广，操作简单，可以有效而高速的解决问题，司法确认制度确立的初衷就是为了节约司法资源，提高司法效率，更重要的是一个和谐的社会需要一个多元化的纠纷解决机制，这样的纠纷解决机制有利强化人民调解的确定性，从而矫正人民调解的随意性。笔者认为，人民调解协议司法确认制度应该得到充分重视，其是完善多元纠纷解决机制的重要内容，努力提高人民调解协议司法确认适用率，使司法确认制度充分发挥其优越性，让人民调解协议的作用深入化、正当化，更好地化解社会矛盾和纠纷。

　　学理上的调解，即指双方或多方当事人就争议的实体权利、义务在人民法院、人民调解委员会及有关组织主持下，自愿进行协商，通过教育疏导促成各方达成协议，解决纠纷的办法。在中国，调解的种类很多。因调解的主体不同，调解有人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解以及律师调解等。人民调解是人民调解委员会主持进行的调解;法院调解是人民法院主持下进行的调解;行政调解是基层人民政府或者国家行政机关主持下进行的调解;仲裁调解是在仲裁机构主持下进行的调解。在这几种调解中，法院调解属于诉内调解，其他都属于诉外调解。调解协议的司法确认，主要是指由人民调解委员会、行政机关等非诉调解组织，包括人民法院设立的非诉调解中心，对当事人之间的矛盾纠纷调解达成协议后，在当事人的申请下，人民法院对协议进行审查，对其合法性进行确认后，出具相应的法律确认文书，从而赋予当事人一种强制执行的效力的制度。司法确认是指经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。

　　一、人民调解协议司法确认的必要性

　　如何让调解协议具有强制执行力，从而达成调解组织格局的无缝配合，这一问题成为司法实务界较为关注的课题之一，并且在实践中也有许多法院及政法部门进行了具有进步性的研究和探索，并且也产生了相应的成效。为了增强政府解决社会矛盾的执行力，使诉讼调解与非诉讼调解的有效衔接的实现，首先需要的克服人民调解组织所达成的调解协议的效力所具有的一定的局限性。

　　人民调解协议司法确认程序是赋予调解协议以强制执行力的重要方式之一，当事人还可以按照《若干意见》第12条以及《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第10条的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力，根据《若干意见》第13条对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人还可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。然而由于实际操作不尽相同，禁锢了人民调解工作有效前进的脚步，对司法资源有效发挥最大运用缺乏推动型。在相应法律部门的实践和论证的基础上，完善并提出了可行性的建议，即人民调解协议并使其具有相应强制执行力通过设置诉前司法确认程序来解决，并将其写入了《人民调解法》之中，从而使人民调解协议的确认性也产生了质的突破，克服了人民调解协议的效力局限性，保障人民调解制度的应有功能，节约了司法资源，提高司法效率。同时也延深了审判职能，推动了司法机关以审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进，承担社会责任的能动主义，基本上实现了有效衔接诉讼与非诉讼有效机制的新形式。非诉讼调解协议司法确认机制的产生，发现并找到了人民法院和人民调解委员会、行业协会等非诉调解组织之间的联系点、契合点，为构建具有效性、科学性的纠纷解决机制无疑搭建了最好的平台。

　　第一，司法权威必须树立。时代在前进，社会在不断向前发展，人民群众的法律意识在不断提高。面临社会发展新的形势，树立司法部门的权威有利于社会矛盾的调解，有利于社会的稳定与和谐。司法权威在形式上的主要表现是群众对司法机关的发自内心的确信，群众对司法的信任，意味着司法确认和司法调解在文化方面和伦理方面上的合理性与合法性，意味着社会在法治框架之下，人们对司法法律实质理性和形式理性理解的不断深化和信任，意味着司法原则和司法行为与公众的法律观念之间存在着内在的一致性和认同性，有利于社会司法公正正气的养成。从社会意义上看，这种非诉模式既顺从了民众对程序正义的渴望，也成就了当事人的心理安全感，使当事人能够从心底较好地接受调解协议，从而使社会矛盾得到有效化解，或者将矛盾直接消灭在萌芽状态，使各种纠纷和矛盾在调解机制运行过程中自我消化。多元化的司法解决机制，既发挥了调解主体的功效性，也在整个社会树立了良好的法律风气。

　　第二，解决矛盾成本降低，方式简单。随着市场经济蓬勃发展，人际交往日益频繁，各种利益关系面临新的调整和再分配，致使各类矛盾纠纷日益增多，不和谐、不稳定因素大量存在。由于法院案多人少等原因及司法本身的特殊性和局限性，一些案件久拖不决、久拖不执，案结事不了，导致信访形势日益严重，致使不少群众谈“诉”色变。在这种现实情况下，“司法确认机制以生态学的理念为宗旨，开源分流了涌向司法机关的纠纷，通过司法确认使相当一部分矛盾纠纷的民间调处结果固定在法律强制力的框架内，减轻了司法压力，使法官将更多的时间和精力倾注到审理复杂疑难案件，从整体上提升法院的审判质量和效率”。

　　第三，加强和改善了法院对人民调解委员会等非诉调解组织的指导方式。《人民调解法》第5条规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”。人民法院不能再像过去一样只采用人民调解员和非诉调解组织成员旁听案件审理过程以及其他法制交流会等一般不再具有创新性的方式 ，应当根据社会发展程度及实际需要改变策略和方案进行调整。人民法院通过应用非诉调解协议司法确认机制，对合法有效的调解协议进行确认，剔除不合法的调解协议，并且对非诉调解组织工作者进行科学化的培训和指导，并通过使非诉调解协议具有强制执行的效力，使非诉调解组织的行为得以规范化，发挥非诉调解组织的作用。

　　第四，依靠司法强制保障，有效解决执行难的问题。诉讼中的双方当事人，如果没有在人民法院主持下达成调解协议，会使双方当事人本已经处于对抗的心理更加强烈，以此就算法院作出相应判决，也很难使案件当时作出相应的应当执行的义务，这也是造成执行难的罪魁祸首。然而通过诉讼前司法确认的调解协议书，因为此机制避免了使双方当事人更多地处于当面的对抗的状态的机会，为更加和谐的、双方利益达到最大化奠定了基础。

　　第五，充分发挥机动性，节约司法资源。人民司法调解职能大大萎缩的原因，另一方面主要在于法律约束力的缺失以及司法强制力的缺乏，一方面在于其内容的不确定性。而司法确认机制赋予调解协议判决书般的强制力和权威性，能够改善并弥补这些漏洞、弊端的产生，从而从本质上提高调解功能的水平和质量，从不同的角度看，我国人民调解利用率的不断减小，造成了小额诉讼和普通民事纠纷诉讼数量的膨胀，这种现象对我国本身就显得有限的司法资源造成一定程度上的浪费，人民调解司法确认可以有效解决这一问题，本质上做到定纷止争，更好地维护社会的公平正义和谐。

　　二、司法确认的结果

　　第一，若在开庭审理之前，当事人双方要撤回申请的，应裁定撤销案件;一方当事人撤回申请或拒不到庭，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以向有管辖权的法院另行起诉。

　　第二，经过审理，若认为人民调解协议内容清楚、合法的，法院应依据人民调解协议的内容制作确认文书。

　　第三，如果认为人民调解协议存在违反法律或行政法规强制性规定、侵害国家利益或社会公共利益、侵害案外人合法权益、涉及是否追究当事人刑事责任、内容不明确导致无法确认和执行、调解组织及调解员强迫调解、属可变更可撤销而当事人提出变更撤销的或者有其他严重违反职业道德准则的行为以及其他情形的，法院应不予确认人民调解协议的效力。在双方当事人愿意再行调解的情况下，可转为民事诉讼简易程序，由法院主持当事人进行调解。如果达成新的协议，此时应制作调解书，因为这时是诉讼中调解，而非人民调解。

　　三、司法实践中出现的问题

　　第一、人民调解司法确认立案程序的空缺。当事人在实践中申请司法确认的案件基层法院不会经过立案庭审查，而是由诉前调解案件的法官直接审查予以办理，这种方式直接导致该类型案件管辖权审查不严格的现象的出现，此行为超出了管辖范围，并且也没能执行随机分案制度。

　　第二，缺乏统一具体的操作规范，一定程度上影响了人民法院适用司法确认程序的积极性。例如司法确认受理案件范围不统一、司法确认案件案由表述不统一、法院内部办理司法确认案件的业务部门不统一、司法确认裁定书的文书制作无统一格式，各法院在实践中的做法都得不到统一的执行。

　　第三，一部分法院和法官对司法确认工作重要性认识不全面、不透彻，积极性不高，导致人民调解协议机制的采用无法发挥其优势功能。人民法院法官即人民调解员长期受传统观念和固定思维模式的影响，对非诉调解协议司法确认机制不予采纳，并没有在思想上引起足够的重视。按照我国的政治体制和财政保障体制，基层法院办公办案经费的多少由地方财政供给和保障。但地方财政拨付经费的数额，往往是法院通过收支两条线上交地方财政的诉讼费用的全部或其中一部分。这样的现象就暗示着，法院会通过上交更多地诉讼费用从而从地方财政得到更多的办案经费。所以，人民法院对办理不收取费用的司法确认案件才会出现不积极、不主动的现象。

　　第四，非诉调解组织功能发挥不够充分，非诉调解协议机制运行的基础不牢固。在我国，非诉调解机构主要包括各级人民调解委员会、行政机关、行业调解组织或者其他具有调解职能的社会组织，如河南省法院系统倡导成立的社会法庭等。但在广大农村，非诉调解机构主要是人民调解委员会。由于20 世纪90 年代以来，媒体和法学界不断向人们灌输“诉讼全能主义”思想，“上法庭讨说法”成为社会流行时尚，而传统的人民调解则断受到挤兑，呈边缘化趋势。再加上经费保障不到位、办公场所不定、人员配备不整、有关部门指导力度不够，广大设立在村级组织的民调组织虽然形式上仍然存在，其运行状况堪忧，造成无人调解，不能发挥其应有的作用。

　　四、积极创新，不断完善

　　第一，调解协议司法确认程序必须符合各项法律原则。根据人民调解协议及司法确认的特点，认为司法确认的过程中要坚持依法审查原则。还必须不违反法律强制性规定，其次调解协议进行合法性审查，以合法性审查为前提作出确认;然后按照申请原则。然后是高效便民原则。确定协议调解司法确认，原因就是为解决人民调解协议的执行力，提升人民调解进行的效力，把矛盾最大程度的化解在最低层次上，于是程序的确认应具备高效便民的特性。紧接着是回避原则，法官不干预非诉调解，为避免当事人不必要的怀疑。最后是司法确认的不可变更性。司法审查后对非诉调解协议作出确认与否，即不变更调解协议内容，也不会同意当事人二次调解的申请，调解协议违反法律的强制性规定的除外。

　　第二，确定其范围，避免权力扩大化。除按照公证程序及法律、法规规定之外，只是最高院司法的《若干意见》第24条规定七种不能被确认的情形之外，并没有做出相应的规定。我认为，人民调解协议司法确认不能涉及范围太广，比如要涉及到合同类、侵权之类。但不含身份关系的确认。而对于婚姻家庭类所产生的债权、债务纠纷，经调解组织达成的调解协议不能给予确认。若对方非要确认的话，必须以离婚为前提，否则后患无穷，甚至造成上访、案件的发生，不利于社会的和谐与安定。

　　第三，规范司法确认的程序，保证公正性。由于人民调解协议，大都是双方当事人争议不大的案件，所以法律没有必要为此设定复杂的法律程序。只是最高院司法的《若干意见》第24条规定七种不予确认的情形外，并没有做出相应的规定。其次，这种争议案件调解协议的确认也不是什么重大疑难复杂案件，所以它不应该适用，它实际上与诉讼调解的功能有异曲同工之处。司法确认是司法制度上的一种创新思维，它能适应当今社会发展的需要。它的确认程序又与简易程序有的地方有所区别，简易程序适用于二审终审制，但人民调解协议的司法确认程序适用于一审终审制。首先，在申请和受理时，人民调解协议司法确认程序是双方当事人选择的结果，根据《人民调解法》第33条的相关规定，应当由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内共同向法院提出申请。对于此条规定，因为它要体现出方便与快捷的特点，也可为口头的，并记入笔录，需要明确的是，双方经调解组织达成的调解协议，一方达成调解协议后超过30日才向法院申请确认，虽然法院不予受理，但是这时的调解协议并不是无效，只是法院不予确认其协议具有执行力而已，其仍然具有合同的效力。其次，管辖权的确定时，调解协议具有与民事合同类似的性质，管辖上应充分借鉴合同纠纷管辖确定原则，所以应充分考虑当事人的选择并遵循以当事人协议管辖地为优先选择，以当事人住所地和调解协议履行地为辅选择，但是不得违反专属管辖的原则。从《若干意见》的规定来看，当事人在书面调解协议中可以对当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖进行选择，但是不能违反法律对专属管辖的相关规定，充分反应了当事人在选择管辖地基础上有着充分的自主权。此外，《若干意见》还规定在当事人没有约定的情况下，只要是不违反专属管辖的限制，由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。最后，在审理及确认结果时，根据人民调解协议司法确认程序一般而言应当适用简易程序，由审判员一人独任审理，而在事实审查上，主要审查是否基于违法行为而产生的债权债务及是否是债权、债务关系，因为违法而产生的债务不受法律保护，身份关系也不受此程序所调整。笔者认为法院做出确认期限不适宜太长。要比简便程序更短，也不应超过特别案件的审理期限，因为确认案件是双方达成一致意见后，由法院确认一下，赋予其执行力而已，不像特别程序那样还需要公告，有公告期限。结合法院工作的实际情况，笔者认为为了体现确认程序的方便、快捷特点，确认期限一般以三个工作日为宜，案情复杂的，通过延长审限，最长不超过15日。对于这种确认案件应由立案庭立案调解中心或设立专门的部门来审查确认，不适宜按照案件流程管理进行微机自动分案，也没必要由各审判部门去确认，现在全国基层法院都面临着案多人数矛盾非常突出，由专门部门来审查，也有利于促进司法确认的专业化、高效化、优质化。

　　第四，实施监督和补救措施。首先，当事人不服确认的决定，不能按照简易程序的规定上诉，因为双方对确认的内容不存在纠纷之说，不存在上诉期间的矛盾。其次，由于当事人原因、执行而导致调解协议执行应由当事人协商解决，主要是因为：审判监督程序是指人民法院对已经生效的法律判决、调解书和民事裁定，对原案件进行重审而纠正的程序。即使已经作出司法确认决定文书形式，但是其根本上是对双方当事人达成一致的调解协议的确认，与人民法院调解书具有相同的法律效力，都是确认争议权利具有可执行力，这种争议是解决民事权利、义务的争议，于是可以对比现有的再审程序来对人民调解司法确认程序进行规范。这样一来，需要最高法院下发关于司法确认的决定才可以根据审判监督程序完成司法救济的进程。若当事人对司法确认不服，经审查确有错误或者虽没有当事人申请但本院发现确有错误的，可以启动再监督程序，来撤销原判，消灭确认决定的强制执行力。

　　五、结语

　　司法确认制度是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种有力支持和保障，同时也是对当事人的司法救济和司法保障。使得人民调解制度焕发出法治的光芒这项制度又为老百姓提供了一条可供选择的纠纷解决机制，这样可以减少诉讼，保障协议的有效执行。司法确认程序是司法机关通过确定性的法律规则和强制性的国家权力确认人民调解协议的法律效力，使经确认的调解协议获得强制执行力。人民调解司法确认制度就是在实践的基础上进行的一项创新，其有效地突破了人民调解协议效力的局限性，一定程度上改变了其“软弱性”的局面，通过在保持原有的人民调解法律制度基本框架的基础上，有条件地赋予人民调解协议以强制执行的效力，以使我国的人民调解制度更加完善，适应新的形势发展需要，充分发挥其应有的作用。（刘国军）